П О С Т А Н О В А
ИМЕНЕМ УКРАИНЫ
9 июня 2022 года
г. Киев
Дело №520/2098/19
Производство № 11-325апп21
Большая Палата Верховного Суда в составе:
судьи-докладчика Прокопенко О. Б.,
судей Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григорьевой И. В., Грицева М. И., Гудымы Д. А., Елениной Ж. М., Железного И. В., Золотникова О. С. , Катеринчук Л.И., Крет Г.Р., Лобойко Л.М., Пилькова К.М., Рогач Л.И., Сытник О.М., Симоненко В.М., Ткача И.В., Ткачука О. С., Штелик С. П.,
рассмотрев в порядке письменного производства дело по иску ОСОБА_1 к Харьковскому областному военному комиссариату о признании бездействия противоправным и обязательства совершить определенные действия
по кассационной жалобе ОСОБА_1 на решение Харьковского окружного административного суда от 11 апреля 2019 года (судья Шевченко А. В.) и постановление Второго апелляционного административного суда от 16 июля 2019 года (судьи Чалый И. С., Перцова Т. С., Жигилий С .
УСТАНОВИЛА :
В марте 2019 года ОСОБА_1 обратился в суд с административным иском, в котором просил:
— признать противоправным бездействие Харьковского областного военного комиссариата (далее — Харьковский ОИК), которое заключается в неизготовлении и ненаправлении в Главное управление Пенсионного фонда Украины в Харьковской области (далее — ГУ ПФУ в Харьковской области, ПФУ соответственно) новой справки о размере денежного довольствия, что учитывается для перерасчета пенсий с учетом дополнительных видов денежного обеспечения на основании статей 43 , 8 , 10 и 63 Закона Украины от 9 апреля 1992 года № 2262-ХІІ «О пенсионном обеспечении лиц, уволенных с военной службы, и некоторых других лиц» (далее — Закон № 2262-ХІІ), по форме, предусмотренной приложением 2 к постановлению Кабинета Министров Украины от 13 февраля 2008 года № 45 «Об утверждении Порядка проведения перерасчета пенсий, назначенных в соответствии с Законом Украины «О пенсионном обеспечении лиц, уволенных с военной службы, и некоторых других лиц», и внесение изменений в постановление Кабинета Министров Украины от 17 июля 1992 года № 393» (далее – Порядок № 45), с учетом изменений в денежном довольствии, предусмотренных постановлением Кабинета Министров Украины от 30 августа 2017 года № 704 «О денежное довольствие военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава и некоторых других лиц» (далее – Постановление № 704);
— обязать Харьковский ОИК составить и направить в ГУ ПФУ в Харьковской области новую справку о размере денежного довольствия, учитываемую для перерасчета пенсии по состоянию на 1 марта 2018 года, в соответствии с Постановлением № 704 с полной информацией по форме, предусмотренной приложением 2 к Порядку № 45, для перерасчета и выплаты пенсии с 1 января 2018 года на основании статей 43 , 8 , 10 и 63 Закона № 2262-ХІІ с учетом дополнительных видов денежного довольствия: надбавки за особенности прохождения службы (50 % от должностного оклада, оклада по военным званием, надбавки за выслугу лет на основании Постановления № 704); надбавки за работу в условиях режимных ограничений (15% должностного оклада), премии (в размере 10% должностного оклада) (на основании Постановления № 704).
На обоснование исковым требованиям истец отметил, что ответчик противоправно не составил и не направил справку размер его денежного обеспечения, куда включались: надбавка в особенности прохождения службы (50% от должностного оклада, оклада за воинским званием, надбавки за выслугу лет из подпункта 1 пункта 5 Постановления № 704); надбавка за работу в условиях режимных ограничений (15% должностного оклада), премия (в размере 10% должностного оклада на подпункта 2 пункта 5 Постановления № 704).
Указанное бездействие Харьковского ОИК ОСОБА_1 считает противоправным и просит суд обязать ответчика составить и направить в ГУ ПФУ в Харьковской области новую справку с учетом указанных показателей, ссылаясь на то, что решением Окружного административного суда города Киева от 12 декабря 2018 года по делу № 826 /3858/18, оставленным без изменений постановлением Шестого апелляционного административного суда от 5 марта 2019 года по делу № 826/3858/18 признаны противоправными и недействительными пункты 1, 2 постановления Кабинета Министров Украины от 21 февраля 2018 года № 103 «О перерасчете , которые уволены с военной службы, и некоторым другим категориям лиц» (далее – Постановление № 103) и изменения в пункт 5 и приложение 2 Порядка № 45.
Харьковский окружной административный суд решением от 11 апреля 2019 в удовлетворении отказал.
Второй апелляционный административный суд постановлением от 16 июля 2019 решение суда первой инстанции оставил без изменений.
Отказывая в удовлетворении иска, суд первой инстанции, с решением которого согласился и суд апелляционной инстанции, исходил из того, что отмена пунктов 1, 2 Постановления № 103 и изменений в пункт 5 и приложения 2 Порядка № 45 не дает ответчику дополнительных или новых оснований для составление новой справки о размере денежного довольствия и направлении ее в пенсионный орган, поскольку Харьковский ОИК руководствовался действующими предписаниями Постановления № 103 и Порядка № 45 на момент предоставления справки № ФХ-111323.
Не согласившись с этим постановлением, ЛИЦО_1 подал кассационную жалобу, в которой, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права, просил отменить решение судов и принять новое — об удовлетворении иска.
Кассационная жалоба обоснована тем, что он получил право на перерасчет пенсии в январе 2018 года в силу предписаний статьи 63 Закона № 2262-ХІІ , пункта 4 Порядка № 45. При этом Кабинет Министров Украины уполномочен определять процедуру проведения такого перерасчета, что и было реализовано путем принятия Порядка №45.
Согласно пункту 2 Постановления № 704 денежное довольствие военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава состоит из должностного оклада, оклада по воинскому (специальному) званию, ежемесячных (повышение должностного оклада, надбавки, доплаты, вознаграждения, имеющие постоянный характер, премии) и одноразовых. дополнительных видов денежного довольствия. Такие составляющие предусмотрены в постановлении Кабинета Министров Украины от 17 июля 1992 года № 393 «О порядке исчисления выслуг лет, назначения и выплаты пенсий и денежной помощи лицам, имеющим право на пенсию в соответствии с Законом Украины «О пенсионном обеспечении лиц, уволенных с военной службы , и некоторых других лиц», кроме военнослужащих срочной службы и членов их семей и приравненных к ним лиц» и в Законе № 2262-ХІІ .
Следовательно, перерасчет пенсии производится с учетом как должностных окладов, так и дополнительных видов денежного довольствия.
Ссылается также на то, что заключение апелляционного суда о том, что Постановление № 103 было действительным и не было отменено на момент составления справки ответчиком и перерасчета пенсии, поэтому подлежит применению необоснованным, поскольку это постановление противоречит нормам Конституции Украины .
Если нормативные акты противоречат нормативным актам высшей юридической силы, такие нормы не могут быть применены.
В дополнительных объяснениях истец отмечает, что если при рассмотрении дела будет установлено, что нормативно-правовой акт, подлежащий применению, не отвечает или противоречит закону , суд обязан применить закон , регулирующий эти правоотношения. Вместе с тем, суды первой и апелляционной инстанций не предоставили оценки соответствия нормам Конституции Украины пунктов 1, 2 Постановления № 103 и изменений в Порядок № 45.
Верховный Суд в постановлении от 12 ноября 2019 г. (дело № 826/3858/18) пришел к выводу о том, что пункты 1, 2 Постановления № 103 и изменения в Порядок № 45 являются противоправными и не соответствуют правовым актам высшей юридической силы.
Следовательно, указанные нормы не подлежат применению к спорным правоотношениям как противоречащие Конституции Украины .
Истец заявил ходатайство о передаче дела на рассмотрение Большой Палаты Верховного Суда.
На время рассмотрения дела отзыва от ответчика не поступало.
Кассационный административный суд в составе Верховного Суда определением от 28 июля 2021 года на основании части пятой статьи 346 Кодекса административного судопроизводства Украины (далее – КАС ) передал это дело на рассмотрение Большой Палаты Верховного Суда.
Указанное решение Кассационного административного суда в составе Верховного Суда обосновано наличием исключительной правовой проблемы для обеспечения развития права и формирования единой правоприменительной практики, которая заключается в выяснении вопроса о том, должны ли суды применять нормы Постановления № 103 в период его не соответствующие действия. правовому акту высшей юридической силы, или в таком случае следует применять Закон № 2262-ХІІ .
Большая Палата Верховного Суда определением от 15 сентября 2021 года приняла и назначила это дело к рассмотрению в порядке письменного производства без вызова его участников.
Заслушав судью-докладчика, проверив приведенные в кассационной жалобе доводы по основаниям обжалования, установленных частью пятой статьи 346 КАС , исследовав материалы дела, Большая Палата Верховного суда, решая вопрос сформулированной выше Кассационным административным судом в составе Верховного суда исключительной правовой проблемы таких выводов.
Как установлено судами предыдущих инстанций и усматривается из материалов дела, истец проходил военную службу в Вооруженных силах Украины и получает пенсию за выслугу лет в соответствии с Законом № 2262-ХІІ , выплату которой осуществляет ГУ ПФУ в Харьковской области.
Из расчета пенсии за выслугу лет по пенсионному делу от 6 октября 2014 г. № ФХ-111323 усматривается, что истец получал до 1 января 2018 г. пенсию в размере 56 % денежного довольствия с учетом следующих составляющих:
— должностной оклад; оклад по воинскому званию;
— процентная надбавка за выслугу лет – 35%;
— надбавка за особо важные задачи – 50%;
— надбавка за работу с тайными изделиями, носителями – 15 %;
— премия в размере 90%;
— ежемесячное дополнительное денежное вознаграждение — 60%;
— денежное пособие для оздоровления;
– материальная помощь для решения социально-бытовых вопросов.
Перерасчет пенсии произведен на основании решения суда от 15 октября 2015 года (дело № 638/5794/15-а).
В соответствии с Постановлением № 103 Харьковским ОИК составлена справка о размере денежного довольствия, учитываемая для перерасчета пенсии, в порядке, определенном решением Кабинета Министров Украины, по состоянию на 1 марта 2018 года, которая содержит следующие составляющие по должности преподаватель кафедры тактики Харьковского военного университета:
— должностной оклад – 6 340 грн;
— оклад по воинскому званию — 1 410 грн,
— надбавка за выслугу лет в размере 45% – 3 487,50 грн.
Истец перечислен размер пенсии с 1 января 2018 года на основании этой справки.
Не согласившись с составлением справки без учета дополнительных видов денежного довольствия, истец обратился в Харьковский ОИК с соответствующим заявлением.
В ответе от 8 февраля 2019 года № ФХ-111323/235/ВСЗ Харьковский ОИК отметил, что во исполнение Постановления № 103 ответчиком проведен перерасчет денежного довольствия для исчисления пенсии. Справка о размере денежного довольствия составлена по форме в соответствии с приложением 2 к указанному постановлению и направлена в ГУ ПФУ в Харьковской области. Включение в состав денежного довольствия для перерасчета пенсии дополнительных видов денежного довольствия указанным постановлением не предусмотрено.
Не согласившись с тем, что ответчиком не включены в справку о размере денежного довольствия дополнительные виды денежного довольствия, а именно: надбавки при условии режимных ограничений (15 % от должностного оклада), надбавки за особенности прохождения службы (50 % от должностного оклада, оклада с воинского звания, надбавки выслуги лет), премию (10 % от должностного оклада), истец обратился в суд с этим иском.
Большая Палата Верховного Суда отмечает, что кассационный пересмотр судебных решений осуществляется в пределах доводов и требований кассационной жалобы, которые стали основанием для открытия кассационного производства, проверка правильности применения судом первой или апелляционной инстанции норм материального и процессуального права – на основании установленных фактических обстоятельств дела (часть первая статьи 341 КАС ).
Суд кассационной инстанции не имеет права устанавливать или считать доказанными обстоятельства, не установленные в решении или постановлении суда или отклоненные им, решать вопрос о достоверности того или иного доказательства, о преимуществе одних доказательств над другими, собирать или принимать к рассмотрению новые доказательства или дополнительно проверять доказательства (часть вторая статьи 341 КАС ).
Согласно части первой статьи 46 Конституции Украины граждане имеют право на социальную защиту, включающую право на обеспечение их в случае полной, частичной или временной потери трудоспособности, потери кормильца, безработицы по независимым от них обстоятельствам, а также в старости и в других случаях, предусмотренных законом.
Условия, нормы и порядок пенсионного обеспечения граждан Украины из числа находившихся, в частности, на военной службе, определяет Закон № 2262-ХІІ . Этим Законом государство гарантирует достойное пенсионное обеспечение лиц, имеющих право на пенсию, путем установления им пенсий не ниже прожиточного минимума, определенного законом , перерасчет назначенных пенсий в связи с увеличением уровня денежного довольствия, предоставления предусмотренных законодательством государственных социальных гарантий, употребление на государственном уровни мер, направленных на их социальную защиту.
Согласно части четвертой статьи 63 Закона № 2262-XII (в редакции Закона Украины от 6 декабря 2016 года № 1774-VIII «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины» (далее – Закон № 1774-VIII)) все назначены по этому Закону пенсии подлежат перерасчету в связи с повышением денежного обеспечения соответствующих категорий военнослужащих, лиц, имеющих право на пенсию по настоящему Закону , на условиях, в порядке и размерах, предусмотренных Кабинетом Министров Украины. В случае если вследствие перерасчета пенсий, предусмотренного этой частью, размеры пенсий уволенным со службы военнослужащим, лицам, имеющим право на пенсию по этому Закону , ниже, сохраняются размеры ранее назначенных пенсий.
Частями второй и третьей статьи 51 Закона № 2262-XII предусмотрено, что перерасчет пенсий, назначенных лицам офицерского состава, прапорщикам и мичманам, военнослужащим сверхсрочной службы и военной службы по контракту, лицам, имеющим право на пенсию по настоящему Закону , и членам их семей , производится с первого числа месяца, следующего за месяцем, в котором наступили обстоятельства, влекущие изменение размера пенсии. Если при этом пенсионер получил право на повышение пенсии, разница в пенсии за прошедшее время может быть выплачена ему не более чем за 12 месяцев.
Перерасчет пенсий в связи с изменением размера хотя бы одного из видов денежного довольствия соответствующих категорий военнослужащих, лиц, имеющих право на такой перерасчет согласно настоящему Закону , или в связи с введением для указанных категорий лиц новых ежемесячных дополнительных видов денежного довольствия (добавок, доплат, повышений) и премий в размерах, установленных законодательством, не проведен по вине органов ПФУ и/или государственных органов, выдающих справки для перерасчета пенсии, производится с даты возникновения права на него без ограничения сроком.
Порядок проведения перерасчета пенсий, назначенных в соответствии с Законом
№2262-XII, утвержденный Постановлением №45.
21 февраля 2018 года Кабинет Министров Украины принял Постановление № 103, пунктом 1 которого обязал перечислить пенсии, назначенные согласно Закону № 2262-XII до 1 марта 2018 года (кроме пенсий, назначенных согласно настоящему Закону лицам начальствующего и рядового состава органов внутренних дел) дел (милиции) и полицейским), с учетом размера оклада по должности, воинским (специальным) званием, процентной надбавки за выслугу лет по соответствующей или аналогичной должности, которую лицо занимало на дату увольнения со службы (на дату командировки для работы в органы государственной власти) , органов местного самоуправления или в сформированные ими органы, на предприятия, в учреждения, организации, высшие учебные заведения), которые определены по состоянию на 1 марта 2018 года в соответствии с Постановлением № 704.
В соответствии с пунктом 7 Постановления № 103 Министерству обороны, Министерству внутренних дел, Министерству инфраструктуры, Министерству юстиции, Государственной службе по чрезвычайным ситуациям, Службе безопасности, Службе внешней разведки, Администрации Государственной пограничной службы, Администрации Государственной службы специальной связи и защиты информации, Государственной фискальной службе, Национальной гвардии, Управлению государственной охраны после вступления этого постановлением приписано обеспечить оформление и представление в органы ПФУ справок о размерах денежного довольствия, определенные в пункте 1 этого постановления , в соответствии с Порядком № 45.
Также Постановлением № 103 был внесен ряд изменений в Порядок № 45, в частности:
— пункт 5 изложен в новой редакции;
— приложение 2 изложено в новой редакции, согласно которой отсутствуют такие составляющие денежного довольствия, как ежемесячные дополнительные виды денежного довольствия (надбавки, доплаты, повышения) и премии.
Согласно положениям пунктов 1-5 Порядка № 45 с изменениями, внесенными согласно Постановлению № 103 (здесь и далее – в редакции, действующей на время перерасчета пенсии истца), пенсии, назначенные в соответствии с Законом № 2262-XII , в связи с повышением денежного обеспечения соответствующих категорий военнослужащих, лиц, имеющих право на пенсию согласно настоящему Закону , перечисляются на условиях и в размерах, предусмотренных Кабинетом Министров Украины.
ПФУ после принятия Кабинетом Министров Украины решение о перерасчете пенсий и получении соответствующего уведомления от Минсоцполитики сообщает своим главным управлением в Автономной Республике Крым, областях, мм. Киеве и Севастополе (далее — главные управления ПФУ) об основаниях проведения перерасчета пенсий и необходимости подготовки списков лиц, пенсии которых подлежат перерасчету (дальше — списки), и направляет соответствующую информацию Минобороны, МВД, Национальной полиции, Минюста, Мининфраструктуры, СБУ, Службе внешней разведки, ГФС, Управлению государственной охраны, Администрации Госспецсвязи, Администрации Госпогранслужбы, ГСЧС (далее – государственные органы). Главные управления ПФУ в десятидневный срок с момента поступления указанного сообщения составляют списки по форме согласно приложению 1 и представляют их органам, которые уполномочены решениями руководителей государственных органов (далее — уполномоченные органы) выдавать справки о размере денежного довольствия для перерасчета пенсии.
На основании списков уполномоченные органы готовят справки о размере денежного довольствия, учитываемого для перерасчета пенсий, для каждого лица, указанного в списке, по форме согласно приложениям 2 и 3 (далее — справки) и в месячный срок представляют их главным управлением ПФУ. Справки выдаются государственным органом, из которого лица были уволены со службы, если иное не предусмотрено настоящим Порядком.
Перерасчет пенсии осуществляется на момент возникновения такого права и производится в сроки, предусмотренные частями второй и третьей статьи 51 Закона №2262-XII . Если в результате перерасчета размер уменьшается, пенсия выплачивается в ранее установленном размере.
При перерасчете пенсий используются такие виды денежного довольствия, как должностной оклад, оклад за воинским (специальным) званием и процентная надбавка за выслугу лет на момент возникновения права на перерасчет пенсии по соответствующей или аналогичной должности и воинскому (специальному) званию.
Окружной административный суд города Киева решением от 12 декабря 2018 года, оставленным без изменений постановлением Шестого апелляционного административного суда от 5 марта 2019 года, по административному делу № 826/3858/18 иск ОСОБА_3 в Кабинет Министров Украины, третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований на предмет спора: ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, о признании постановления противоправным и недействительным в части удовлетворил: признал противоправными и недействительными пункты 1, 2 Постановления № 103 и изменения в пункт 5 и приложения 2 к Порядку № 45; обязал Кабинет Министров Украины безотлагательно после вступления решения суда в законную силу опубликовать резолютивную часть решения суда о признании нормативно-правового акта противоправным и недействительным в отдельной его части в издании, в котором был официально обнародован нормативно-правовой акт.
Согласно части второй статьи 255 КАС решение Окружного административного суда города Киева от 12 декабря 2018 вступило в законную силу 5 марта 2019 года.
Суды предыдущих инстанций отметили, что Харьковским ОИК составлена справка о размере денежного довольствия, учитываемая для перерасчета пенсии, в порядке, определенном решением Кабинета Министров Украины, по состоянию на 1 марта 2018 года, которая содержит следующие составляющие по должности преподаватель кафедры тактики Харьковского военного университета: должностной оклад 6 340 грн, оклад по воинскому званию — 1 410 грн., надбавка за выслугу лет 45 % — 3 487,50 грн. Истец перечислен размер пенсии с 1 января 2018 года на основании этой справки.
В представленной Харьковским ОИК справке указаны все виды денежного довольствия, предусмотренные пунктом 5 Порядка №45 и пунктом 1 Постановления № 103.
Пункты 1, 2 Постановления № 103 и изменения в пункт 5 и приложения 2 Порядка № 45 утратили силу с 5 марта 2019 года, как того требует часть вторая статьи 265 КАС . То есть на момент возникновения спорных правоотношений Постановление № 103 было действующим и не отмененным.
Следовательно, отмена пунктов 1, 2 Постановления №103 и изменений в пункт 5 и приложения 2 Порядка №45 не дает ответчику дополнительных или новых оснований для составления новой справки о размере денежного довольствия и направлении ее в пенсионный орган, поскольку Харьковский ОИК руководствовался действующими предписаниями Постановления №103 и Порядка №45 на момент предоставления справки № ФХ-111323.
Большая Палата Верховного Суда не согласна с такими доводами судов предыдущих инстанций с учетом следующего.
Как уже отмечалось, 21 февраля 2018 года Кабинет Министров Украины принял Постановление № 103, из преамбулы которого усматривается постановление последней во исполнение части четвертой статьи 63 Закона № 2262-XII .
Пунктом 1 Постановления № 103 установлен перечисление пенсий, назначенных согласно Закону № 2262-XII до 1 марта 2018 года (кроме пенсий, назначенных по закону лицам начальствующего и рядового состава органов внутренних дел (милиции) и полицейским), с учетом размера оклада за должностью, воинским (специальным) званием, процентной надбавки за выслугу лет по соответствующей или аналогичной должности, которую лицо занимало на дату увольнения со службы (на дату командировки для работы в органы государственной власти, органы местного самоуправления или в сформированные ими органы, на предприятия, в учреждения, организации, высшие учебные заведения), определенные по состоянию на 1 марта 2018 года, в соответствии с Постановлением №704.
Пунктом 2 Постановления № 103 определено, что выплата перечисленных в соответствии с пунктом 1 этого постановления повышенных пенсий (с учетом доплат к предыдущему размеру пенсий, повышений, индексации и других доплат к пенсии, установленных законодательством (кроме повышений, дополнительной пенсии, целевой денежной помощи, пенсии) за особые заслуги перед Украиной, которые определены законом)) проводить с 1 января 2018 в таких размерах: с 1 января 2018 — 50 процентов; с 1 января по 31 декабря 2019 года – 75 процентов; с 1 января 2020 года – 100 процентов суммы повышения пенсии, определенного по состоянию на 1 марта 2018 года.
Постановлением № 103 внесены также изменения в Порядок № 45, а именно:
— пункт 5 изложен в такой редакции: «При перерасчете пенсий используются такие виды денежного довольствия, как должностной оклад, оклад за воинским (специальным) званием и процентная надбавка за выслугу лет на момент возникновения права на перерасчет пенсии по соответствующей или аналогичной должности и военным (специальным) званием».
— приложение 2 к Порядку № 45 изложено в новой редакции, в которой справка о размере денежного довольствия, учитываемая для перерасчета пенсий, не содержит таких составляющих денежного довольствия, как ежемесячные дополнительные виды денежного довольствия (надбавки, доплаты, повышения) и премии.
Статьей 43 Закона № 2262-ХІІ предусмотрено, что пенсии лицам офицерского состава, прапорщикам и мичманам, военнослужащим сверхсрочной службы и военной службы по контракту, лицам, имеющим право на пенсию по настоящему Закону , и членам их семей исчисляются по размеру денежного довольствия, учитывая соответствующие оклады по должности, воинским (специальным) званием, процентную надбавку за выслугу лет, ежемесячные дополнительные виды денежного довольствия (надбавки, доплаты, повышения) и премии в размерах, установленных законодательством, с которого был уплачен единый взнос на общеобязательное государственное социальное страхование , а до 1 января 2011 — страховые взносы на общеобязательное государственное пенсионное страхование, в порядке, установленном Кабинетом Министров Украины.
Порядок перерасчета пенсий урегулирован разделом VIII «Порядок перерасчета пенсий» Закона №2262-XII.
Перерасчет ранее назначенных пенсий определен частью четвертой статьи 63 настоящего Закона, по которой все назначенные по настоящему Закону пенсии подлежат перерасчету в связи с повышением денежного довольствия соответствующих категорий военнослужащих, лиц, имеющих право на пенсию по настоящему Закону , на условиях, в порядке и размерах, предусмотренных Кабинетом министров Украины. В случае если вследствие перерасчета пенсий, предусмотренного этой частью, размеры пенсий уволенным со службы военнослужащим, лицам, имеющим право на пенсию по этому Закону , ниже, сохраняются размеры ранее назначенных пенсий.
Следовательно, перерасчет ранее назначенных пенсий определен статьей 63 Закона
№2262-XII. Кабинету Министров Украины только предоставлено право на установление условий, порядка и размера для перерасчета пенсий, предусмотренных указанной статьей.
При этом исчисление пенсии устанавливается статьей 43 Закона № 2262-XII , которая имеет общий характер и определяет исходные данные относительно определения денежного обеспечения для установления размера как назначаемых пенсий, так и для пересчета последних, являющихся однородными правоотношениями исходя из содержания процитированного Закона.
Законодатель делегировал правительству полномочия по установлению условий, порядка и размера перерасчета пенсий лицам, уволенным с военной службы, и некоторым другим категориям лиц.
Так, «условиями» следует понимать установление Кабинетом Министров Украины необходимых обстоятельств, делающих возможным осуществление перерасчета пенсии.
Под «порядком» понимается, что Кабинет Министров Украины имеет право на установление определенной последовательности, очередности, способа выполнения, методики осуществления перерасчета пенсий в связи с повышением денежного довольствия соответствующих категорий военнослужащих.
Величина денежного обеспечения как выплаты, определяющей при перерасчете пенсии, устанавливается Кабинетом Министров Украины в пределах полномочий по определению «размера» перерасчета пенсий. При этом орган исполнительной власти не уполномочен и не вправе изменять определенный Законом перечень составляющих денежного довольствия, установленных статьей 43 Закона № 2262-XII .
В полномочия Кабинета Министров Украины не входит изменение структуры денежного обеспечения, поводом для перерасчета пенсий является повышение денежного обеспечения соответствующих категорий, именно размер которого (а не его составляющие) может изменяться Кабинетом Министров Украины.
Абзац 3 статьи 1-1 Закона № 2262-XII содержит безусловную оговорку о том, что изменение условий и норм пенсионного обеспечения лиц, уволенных с военной службы, и некоторых других лиц, имеющих право на пенсию по настоящему Закону , осуществляется исключительно путем внесения изменений в этот Закон и Закон Украины от 9 июля 2003 года № 1058-IV «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании» .
Конституционный Суд Украины в Решении от 13 мая 2015 г. под № 4-рп/2015 по делу по конституционному обращению гражданина ОСОБА_7 относительно официального толкования положений части третьей статьи 63 Закона № 2262-XII отметил, что исключительно Верховная Рада Украины путем принятия законов определяет виды денежного обеспечения для исчисления и перерасчета пенсий военнослужащих и лиц, имеющих право на пенсию по Закону , а Кабинет Министров Украины принимает меры по обеспечению права лиц на пенсионное обеспечение, руководствуясь Конституцией и законами Украины.
Частью второй статьи 6 КАС предусмотрено, что суд применяет принцип верховенства права с учетом судебной практики Европейского суда по правам человека (далее – ЕСПЧ).
Закон Украины от 2 июня 2016 года № 1402-VIII «О судоустройстве и статусе судей» устанавливает, что правосудие в Украине функционирует на основе верховенства права в соответствии с европейскими стандартами и направлено на обеспечение права каждого на справедливый суд.
Согласно статье 17 Закона Украины «Об исполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека» суды применяют как источник права при рассмотрении дел положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Конвенция) и протоколов к ней, а также практику Европейского суда по правам человека и Европейской комиссии по правам человека.
Так, согласно статье 1 Первого протокола к Конвенции, каждое физическое или юридическое лицо имеет право мирно владеть своим имуществом. Никто не может быть лишен собственной принадлежности по другому как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами интернационального права. Однако предыдущие положения никак не ограничивают право государства вводить в действие такие законы, которые оно считает необходимым, чтобы осуществлять контроль за пользованием имуществом в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других сборов или штрафов.
Право на пенсию подпадает под сферу действия статьи 1 Протокола первого к Конвенции, если по национальному законодательству лицо имеет обоснованное право на получение выплат в рамках национальной системы социального обеспечения и если соответствующие условия соблюдены, органы власти не могут отказать в таких выплатах, пока выплаты предусмотрены законодательством.
Ограничение выплаты пенсии, начисленной лицу в порядке, предусмотренном Законом №2262-XII , не может быть установлено постановлением Кабинета Министров Украины .
Юридическая природа социальных выплат, в том числе пенсий, рассматривается не только с позиций права собственности, но и связывает с ними принцип защиты «законных ожиданий» (reasonable expectations) и принцип правовой определенности (legal certainty), являющийся неотъемлемыми элементами принципа правового и верховенства права.
Так по делу «Суханов и Ильченко против Украины» (заявления № 68385/10 и № 71378/10) ЕСПЧ указал, что если суть требования лица связана с имущественным правом, лицо, которому оно предоставлено, может считаться имеющим « законная надежда», если для такого права в национальном законодательстве существует достаточная основа: например, когда есть действующий Закон , предусматривающий такое право, или есть устоявшаяся практика национальных судов, подтверждающая его существование (пункт 35).
В деле «Кечко против Украины» (заявление № 63134/00) ЕСПЧ подчеркнул, что в рамках свободы действий государства находится право определять, какие надбавки выплачивать своим работникам из государственного бюджета. Государство может вводить, приостанавливать или закончить выплату таких надбавок, внося соответствующие изменения в законодательство. Однако если действующее правовое положение предусматривает выплату определенных надбавок и соблюдены все необходимые для этого требования, органы государственной власти не могут сознательно отказывать в этих выплатах, пока соответствующие положения действуют (пункт 23). То есть когда социальная или иная подобная выплата закреплена законом , она должна выплачиваться на основе четких и объективных критериев, и если человек очевидно подходит под эти критерии – это рождает у такого человека оправданное ожидание в понимании статьи 1 Первого протокола.
Согласно статье 7 КАС суд решает дела в соответствии с Конституцией и законами Украины, а также международными договорами, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины. Суд применяет другие правовые акты, принятые соответствующим органом на основании, в пределах полномочий и способом, определенным Конституцией и законами Украины. В случае несоответствия правового акта Конституции Украины , закона Украины, международному договору, согласие на обязательность которого предоставлено Верховной Радой Украины, или иному правовому акту суд применяет правовой акт, имеющий высшую юридическую силу, или положение соответствующего международного договора Украины.
Следовательно, учитывая определенные в части третьей статьи 7 КАС общие принципы приоритетности законов над подзаконными актами обжалуемые пункты 1, 2 Постановления № 103 и изменения в пункт 5 и приложения 2 Порядка № 45 являются противоправными и не соответствующими правовым актам выше силы.
Аналогичную правовую позицию выражала и Большая Палата Верховного Суда, в частности, в постановлении от 13 января 2021 по образцовому делу № 440/2722/20 (Пз/9901/14/20).
Верховный Суд неоднократно подчеркивал, что суды не должны применять положения нормативно-правовых актов, не соответствующих Конституции и законам Украины, независимо от того, обжаловались ли такие акты в судебном порядке и действуют ли они на момент рассмотрения дела, то есть согласно правовой позиции Верховного Суда такие правовые акты (как законы, так и подзаконные акты) не могут применяться даже в случаях, когда они действуют (постановления от 12.03.2019 по делу № 913/204/18, от 10.03.2020 по делу № 160/1088 /19).
Такая же правовая позиция была неоднократно изложена и в постановлениях Верховного Суда Украины , в частности, в постановлении от 10 февраля 2016 года по делу № 537/5837/14-а, где суд отметил, что, руководствуясь принципом законности и исходя из определенных в части четвертой статьи 9 КАС (в редакции, действующей на время принятия судебных решений) общих принципов приоритетности законов над подзаконными актами, для определения размера разовой денежной помощи участникам боевых действий в 2014 году следует применять не постановление Кабинета Министров Украины , а закон.
Итак, с учетом требований статьи 7 КАС , а также того, что Верховный Суд постановлением от 12 ноября 2019 года по делу № 826/3858/18 установил, что пункты 1, 2 Постановления № 103 и изменения в пункт 5 и приложение 2 Порядка № 45 являются противоправными и не соответствующими правовым актам высшей юридической силы, суды в период действия этих норм постановления Кабинета Министров Украины должны применять Закон № 2262-ХІІ (безотносительно к тому, отменены ли эти нормы судом), хотя эти нормы и не были отменены к моменту спорных правоотношений.
В соответствии с пунктами 3 и 4 части первой статьи 349 КАС суд кассационной инстанции по результатам рассмотрения кассационную жалобу имеет право: отменить судебные решения судов первой и (или) апелляционной инстанций полностью или частично и принять новое решение в соответствующей части; отменить постановление суда апелляционной инстанции полностью или частично и оставить в силе решение суда первой инстанции в части.
Учитывая изложенное, Большая Палата Верховного Суда не соглашается с выводами судов предыдущих инстанций о том, что в случае когда специальным Законом № 2262-ХІІ предусмотрено право, формы и виды пенсионного обеспечения, но не нормированы размеры и виды составляющих перерасчета пенсии и отнесено определение оснований для такого перерасчета в полномочия Кабинета Министров Украины, то повышение размера денежного довольствия и/или введение дополнительных видов денежного довольствия соответствующим категориям военнослужащих без принятия соответствующего правительственного решения не предписывает уполномоченному органу обязанности совершать действия, направленные на выдачу справки для проведения перерасчета пенсии.
В соответствии с частью первой статьи 351 КАС суд отменяет судебное решение полностью или частично и принимает новое решение в соответствующей части или изменяет его, если такое судебное решение, пересмотренное в предусмотренных статьей 341 настоящего Кодекса пределах, принято с неправильным применением норм материального права или нарушением норм процессуального право.
Поскольку в этом деле суды предыдущих инстанций неправильно применили нормы материального права, Большая Палата Верховного Суда с учетом границ пересмотра судом кассационной инстанции судебных решений, предусмотренных положениями частей первой и второй статьи 341 КАС , считает, что кассационная жалоба ОСОБА_1 подлежит удовлетворению, а решение Харьковского окружного административного суда от 11 апреля 2019 года и постановление Второго апелляционного административного суда от 16 июля 2019 — отмену с принятием нового решения.
Руководствуясь статьями 341 , 345 , 349 , 351 , 355 , 356 , 359 Кодекса административного судопроизводства Украины , Большая Палата Верховного Суда
ПОСТАНОВИЛА :
1. Кассационную жалобу ОСОБА_1 удовлетворить.
2. Решение Харьковского окружного административного суда от 11 апреля 2019 и постановление Второго апелляционного административного суда от 16 июля 2019 отменить.
3. Принять новое решение об удовлетворении исковых требований ЛИЦО_1.
4. Признать противоправным бездействие Харьковского областного военного комиссариата, которая заключается в неизготовлении и ненаправлении в Главное управление Пенсионного фонда Украины в Харьковской области новой справки о размере денежного довольствия, учитываемого для перерасчета пенсий с учетом дополнительных видов денежного довольствия на основании статей 8 , 10 43 и 63 Закона Украины от 9 апреля 1992 года № 2262-ХІІ «О пенсионном обеспечении лиц, уволенных с военной службы, и некоторых других лиц» , по форме, предусмотренной приложением 2 к постановлению Кабинета Министров Украины от 13 февраля 2008 года № 45 «Об утверждении Порядка проведения перерасчета пенсий, назначенных в соответствии с Законом Украины «О пенсионном обеспечении лиц, уволенных с военной службы и некоторых других лиц», и внесении изменений в постановление Кабинета Министров Украины от 17 июля 1992 года № 393» , с учетом изменений в денежном довольствии, предусмотренных постановлением Кабинета Министров Украины от 30 августа 2017 года № 704 «О денежном довольствии военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава и некоторых других лиц» .
5. Обязать Харьковский областной военный комиссариат составить и направить в Главное управление Пенсионного фонда Украины в Харьковской области новую справку о размере денежного довольствия, учитываемую для перерасчета пенсии по состоянию на 1 марта 2018 года в соответствии с постановлением Кабинета Министров Украины от 30 августа 2017 года № 704 «О денежном довольствии военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава и некоторых других лиц» , с полной информацией по форме, предусмотренной приложением 2 к постановлению Кабинета Министров Украины от 13 февраля 2008 года № 45 «Об утверждении Порядка проведения перерасчета пенсий, назначенных соответственно в Закон Украины «О пенсионном обеспечении лиц, уволенных с военной службы, и некоторых других лиц», для перерасчета и выплаты пенсии с 1 января 2018 года на основании статей 8, 10, 43 и 63 Закона Украины от 9 апреля 1992 года № 2262 -ХІІ «О пенсионном обеспечении лиц, уволенных с военной службы и некоторых других лиц» с учетом дополнительных видов денежного обеспечения: надбавки за особенности прохождения службы (50 % от должностного оклада, оклада по воинскому званию, надбавки за выслугу лет); надбавки за работу в условиях режимных ограничений (15% должностного оклада), премии (в размере 10% должностного оклада) (на основании указанного постановления Кабинета Министров Украины от 30 августа 2017 года № 704 ).
Постановление вступает в законную силу с даты его принятия, является окончательным и обжалованию не подлежит.
Судья-докладчик О.Б. Прокопенко Судьи: В.В. Рогач Д. А. Гудыма О. М. Сытник Ж. М. Еленина В. М. Симоненко А. С. Золотников И. В. Ткач И. В. Железный А. С. Ткачук Л. И. Катеринчук С. П. Штелик
